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农复会:台湾土地改革的得失

2013年04月25日 15:35
来源:凤凰网读书 作者:黄俊杰

作者:黄俊杰

出版社:九州出版社

出版时间:2011年9月

 

(一)

农复会的模式对于发展中的国家很有贡献,因为假如在已完全发展、开发的国家,其有关机构各方面的功能都很全备的话,我想相对地农复会型的机构可能发挥的功能将会减少很多。这是假定发展中国家的行政体系架构中有许多缺陷的地方,此种缺陷如要经过政治程序作行政机构的调整,尤其在所谓民主社会中,大概要很长时间;我们既等不及这样的调整,时间又漫长,农复会这种机构的设置正好适合,可补其不足。这里却有个条件,就是当政者、首长,如何来接受与运用当时的美援?亦即“政府”如何能有一个宽大的胸襟,正确的政策,投入工作的赤诚,与信用学者来推动各项计划。这是两方面的:一方面是美援的提供者;一方面是美援接受者。双方面都要有相对等的认识;综观美援所有受援国家和地区,大多双方功过无法相抵,而且往往过多于功。因为其经济策略的运用如果不当,会打击当地受援国家和地区自己的农产品。尤其人事方面若缺乏宗教式服务的决心,来支援当地受援国家和地区的话,美方专家两年一任后就回美,只等于本身是公务员完成一个短期任务,也无法有重大的贡献。为什么假定上述这些条件呢?因为农复会本身功能几乎超过“农林部”,对这种超部会的机构假如受援国家和地区没有这个雅量,怎能接受这样的一个机构的设立,又如何来运用这种美援资助?当时蒋介石先生如果没有这个远见,怎能推荐蒋梦麟先生出来主持这个农复会?这个雅量是很大的。那时美援机构对农复会而言,虽是美援提供者,却没有完全的控制权,这时若完全摆出强势者的姿态,要受援者听话,将使政策受阻。农复会这一个五人委员会的架构,我觉得很能表现政策设计时,当事人很大的智慧和很高的远见。因为提供援助必须谦虚,而接受援助需要很大的雅量,以技术为重,其间的架构包含甚多理念。而由这个层面来讲,两边的当事人从高层一直下来,必定要有这样的架构与认同,农复会才能运作。并不是所有的国家和地区都能如此。我相信当时,因为我们刚刚抗战胜利,很多事情要做,需要经援,更需要技术,农复会将技术与经援加在一起而以农民需要为重来运作——这种工作信念,也就是蒋梦麟先生说的:依据“农民需要的”(“thefeltneedsoffarmer”)一种扎根的做法。因此,就国内外背景而言,当时需要经援,需要建设农业,而我们的政策当时在台湾因循发展农村而轻工业以至目前的重工业,这样按部就班一路下来倒也非常切合实际,农复会在这点上是很适合而且有其贡献的。农复会的许多基本哲学,应用于其他国家和地区,依大多外国学者观点,认为无法重复。我则常与国外学者及美援总署AID以前的成员争辩,若你了解农复会的哲学,这类机构不是绝对不能在其他国家和地区再建。我说:我不相信只有台湾才能有这样的成果。只要政府与工作人员有决心、信心、热忱与正确的政策与工作方案来建设农村,为农民解决问题,这种经验是可以重复的。

由农复会当时的组织架构,我们不得不佩服农复会先进们的先知。它有农林渔牧的技术单位,这些在此我暂且不讲;此外农复会有水利,有农民组织,有家庭计划,有土地组等各方面很多其他单位。所以从土地政策、人口、家庭、农林渔牧、水利……其涵盖面实在很大。当初蒋梦麟先生、晏阳初先生、沈宗瀚先生以及很多先进,从生产到社会教育推广等是整合的农村工作,所以它叫农村复兴委员会,而没有从农业、或农民、农家单一方向来定名。其实,农业、农村、农家、农民有很密切的连带关系,但不是完全相同。晏阳初先生所做的主要工作是关于农民教育的推广。大陆农村情形较落后,因此他从识字运动开始,因为不识字则无从推广。但到了台湾,环境背景已经不一样,在大陆识字运动的推广与我们这里有很大一段距离。沈先生是一个科学家,是一个专业的农艺学者,他着重生产方面。我在这里要讲的是,农复会历年来变化过程中可能很多工作重点有所更改,但是基本的哲学迄未改变,仍旧存在于农复会的体制结构里面。如卫生组的工作,基本上一直未变,人口或家庭计划一直维持。虽然农民教育,自从晏阳初先生走后,似乎在各方面减弱很多,但是我们的农民辅导工作从家政开始、青少年辅导,一直到四健会,数十年来仍旧保持着。这种情形或许与改组后的农委会不一样,因为如同“农林部”的部会组织其目标较单纯,性质亦不同。所以,我认为农复会工作的推行是基于整体解决农业问题,而以技术为重。这样的一个方式,相当特殊而复杂,但很有效。再论农业推广,不能为推广而推广,况且农业推广教育人员也不可能样样都懂,一定要与生产技术专家相配合才可。此外,任何一个农业计划单独式的、点的突破,不能突破得太远,不可能有很大的成就,非得受整体情况的牵制不可。可是整体建设面的前进却是受个案计划突破的、点的总和影响。农复会计划自早年就是一个一个计划按部就班地推动。俞国华先生以前常半开玩笑地批评我们太小儿科,何不来一个大计划?事实上没这么容易,农复会工作推行了相当长时间以后,才有四年计划等长期计划的研议。这种务实的策略尤其是对发展中国家和地区相当有效。事实上我们不能野心太大,一开始就来个大计划。大计划无从做起,必须以点为主的小计划作起点,才能有效,才能直接对农民有所嘉惠。但小计划推行到某个程度会受限制,等于打仗,一个小战役无法单独突破整个战线,点的突破到某个程度便无法前进。譬如针对某项生产着手,可是生产的东西会遭遇到分配的问题,可是我觉得我们的方法先从生产开始,这是对的。先赚了钱,再来谈环境改善与农村的改革,这比较更为切实。先填饱肚子,等赚了钱,再改进生活,这里面便有了先后顺序。所以走沈先生所谓生产的策略还是对的,立即见效。蒋梦麟先生是学教育及哲学的,晏阳初先生也是教育家,沈先生的政策在台湾农业发展史上见到了效用。可是不能只讲生产,只讲科学,因为教育也很重要,而教育更是身、心各方面均兼顾,譬如农村四健会的工作虽然历经很多困难,但是我们始终没有放弃。

 

 (二)

我参加农复会的时候,会里有两种类型的工作人员。一是从大陆随农复会来到台湾的人;一是在台湾当地加入的人。我属于农复会一批在台湾较早加入的人。我早年是在南京农林部的中央畜牧实验所服务,当时抗战胜利不久,我们要在华南成立一个供应整个华南地区的兽疫血清的疫苗供应中心,美援方面也有一个很大的计划准备支持,所以农林部派邝荣禄博士(也是康乃尔大学出身)到台湾来主持这个计划,他带我一个人来,那时农复会尚未迁台。农复会来台湾后第一个计划是:TWA-I(TaiwanAgricultureNo.1计划),即是猪瘟疫苗生产计划。这个计划是协助淡水兽疫血清制造所从事生产猪瘟疫苗,我是淡水兽疫血清制造所该计划的执行人。猪瘟在当时是一个很大的问题,十分猖獗,农复会帮助“政府”做疫苗生产计划,我被认定任计划执行人,代表“政府”方面,张宪秋先生那时还代表农复会亲自到淡水进行调查找我面谈。(张宪秋先生年纪比我大六七岁,蒋彦士先生比我大八岁,那时他们认为我这个年轻人很好。)当时为便于计划的有效执行,拟在淡水兽疫血清制造所单独成立猪瘟疫苗生产单位,受美援计划经费支援,计划人员的薪金曾考虑由计划项下开支。早年公务员薪水至为菲薄,美援计划资助的人员当然要好得多,但我基于体制及与整个试验所其他单位的和谐关系,没有接受此项建议,我还是拿“政府”的薪水,我没有接受额外的薪金,我在淡水做了三年。

我于一九五○年九月加入农复会。抗战胜利后我先在南京农林部中央畜牧实验所做事,一年后来台湾任职,在到农复会之前,我的工作已与农复会有密切的关系。台湾光复后政经各方虽然如在风雨飘摇中,然而回想抗战时我们也是随军事的进转一路撤退。太平洋战争爆发,当时我在上海,于日军进占上海后,我便离开上海,到浙江,在浙大龙泉分校借读。浙赣战争又发生,再到广西念书,而后湘桂大战又起,随后撤退到贵州。那时鉴于国内整个战局危急,于是咬紧着牙关决定从军。我参加美国空军的陆空联络部,叫“AGAS”(AirGroundAidService)的一个单位,其任务是到敌后去营救被日军击落下来的美国飞行员,是一个营救单位。我们觉得我们学生与国家存亡是同一命运,处境再坏我们还是努力去奋斗,没有想过其他。当时战争局势甚为不利,国军一路打一路撤退,情势相当不好,青年们都想拼了算了,这种气氛在当时非常有感染性的。八年抗战一路下来,没有把我们的士气打垮过,我想是全民的士气赢得了最后胜利。所以当时局势虽然很乱,但是同胞们能做就做,废话少说,干劲十足,什么都不去管它。农复会在大陆到台湾一路随“政府”撤退下来,也一样不曾犹豫过。当时虽乱,若每个国民也都乱成一团,乱而不做则更乱。很多业务、很多信念仍应有其基本的、不变的做事做人的原则。乱归乱,当时没有一个人做事松懈,反而是更加勤奋。到了台湾,更有了盼望,情况也逐渐好转起来。我个人认为是:不因局势坏便摇动了我们的信心。

 

(三)

关于台湾土地改革,我不能说我懂得很多,有什么理论基础。当年我并没有参与土地改革工作,不过确有一种认同,觉得土地政策的重要性。早年我在农复会畜牧组,做猪瘟等防疫工作,一个年纪轻的技术人员总觉得这些科技工作最重要,慢慢接触面广,视野也逐渐拓宽,看法也就加深了。土地改革方案实在是非常重要。农复会行政部门与土地组的所有同仁,以及沈宗瀚先生带领的一批生产方面的技术专家,对台湾的农业都有贡献,在土地改革工作方面,农复会确实是全力投入,配合“政府”政策扮演很重要的角色。农复会是一个暂时性的机构,推行工作有一个原则,计划实行后希望能转移给“政府”的计划主办机构。换言之,由“政府”或当地机构接受办理。土地改革成功后,农复会撤销土地组,现在回想起来却觉得并不是完全正确的一项措施,因为一撤销之后,人才无法继续培养,这是一个失策。农复会当时时常集会讨论,有时由副“总统”陈诚先生召集、汤惠荪组长等人都常参与,涉及很多工作。另外,那时Cornell大学的Anderson先生对整个农会组织改进工作贡献很大。这两个计划:土地改革与农会改组,农复会投入很多精力,是分别由两个组,一是土地组,一是农民辅导组所支持的。此外应特别一提的是家庭计划。这些都是“大手笔”的计划。土地组在土地改革成功后就撤销,我觉得是一个遗憾,汤先生等人离开之后,虽也还有些计划在继续,但情形完全不同,缺乏根基。

关于目前农会应否再改组,当时也有人提出有关农会组织的质疑:日据时代的台湾农会是殖民地政府的工具,等于公权力在地方的代表,Anderson先生来协助改组后,我觉得基本上是改变了农会的体质,使农会成为农民的团体,但是这些年来“政府”的领导单位在整个架构中使农会的运作有若干偏差,似乎仍是较偏重于官方政策的执行者,并没有带动农民走向替农民谋求更多福利的大道,农民辅导与推广教育工作很薄弱,而最后搞农贷金融却很热衷。

教育的事情不能只讲理性,还需爱心与耐心。谈民主更需要教育,民主政治更然。我们到底学民主学到什么程度呢?老实说,现在还在学,“政府”也还在学,民间更要学,民主的事情并不容易。Anderson先生已经改组农会,希望会员与理事由农民代表。今天农家出身的农民来当家,假如自己的见解没有前瞻性,而又处在政治尚未上轨道时代的话,很容易被人利用,变成为radical的一个工具。在这种情况下,民主极易腐化,台湾农民从下属忽然被抬起来是件颇不容易的事,要自己当家更不容易,从这种历史背景来看,农复会当时的措施已经很大胆了。现在的社会不论多么开明,我们皆须一步一步地走,一步一步地观看,民主的道路很长、很曲折。

谈到第二阶段农地改革,发展至目前,本质上似乎已不是完整的土地改革,颇有些“挂羊头卖狗肉”似的味道。我们人类整个历史脱离不了人和地的关系,这反映出土地政策的绝对重要性。目前台湾最大的困难是在于没有很多人热心土地改革政策。念及此,我有切肤之痛。第二阶段农地改革方案执行的偏差,可能也是我离开农发会的一大原因,使我觉得对不起经国先生当年的指示。像我这种个性,我做什么事情都很认真,有什么问题大家都可以反映出来,可是对于地政,有关单位似乎并不很热心。就连张宪秋先生,他是一位非常热心台湾农业建设的人,我对他很尊敬,可是他也并没有很认真地去想土地政策问题,生产技术出身的人大多着重生产。是以“中国农村复兴联合委员会”的“农村”二字,有多少人能够认真思考,真正了解它涵盖的意思?对一个农家、一个社区而言,包含了许多生产以外的推广教育等工作,一个人对农村建设工作的学习过程并不是很简单的。谢森中先生是著名的农业经济学家,可是他并不知道很多农村实际工作。张宪秋先生则是一个杰出的地道的农业专家。农复会的同仁,每人有每人的专长,每个人个性也都很强,每一个人都是一匹俊秀的“野马”。讲到此,我就非常佩服沈宗瀚先生,带领了那么一大批“野马”似的专家,各有所长,也各有所偏,但彼此平衡,彼此协调,使整体的工作方案得进展,沈先生涵量真大,能容人、用人,我们都很敬佩他。土地组撤销是一个很大的遗憾,对农村土地与社会面需要的照顾不够,成为一个很大的无法挽回的缺失。我在畜牧组当了三年的组长,我个人从畜牧组技佐、技正、而组长,嗣后再出任农复会秘书长,到主任委员,所接触的事情与其层面也愈来愈广,但我都很认真去学习与执行。

 

(四)

第一个四年计划有关农业部分的畜牧计划初稿,我有深入的参与,回忆起来很有意义。我相信台湾的农业确是脚踏实地在推动,农复会在这一方面尽了很大的力量。当时如无农复会,台湾的农业不会发展得如此快速,农业也无法带动工业的发展。如果只注重工业发展而忽视农业,则工业发展得快,农业呈萎缩,将没有今天的台湾奇迹。当时农复会优秀的技术人员有美国的与台湾的,而其组织方面更有经由双方途径成立农复会法定的地位,而台湾方面负责人又非常注重农业,对我们几位委员全力支持,发挥很强的支持力量。那时蒋梦麟先生、沈宗瀚先生、钱天鹤先生的地位崇高,农复会确实在做事情,农业又实在是国之本,当政者与“政府”各部门首长均支持农业,农复会既有人才与技术,又有美国经援,并由一流的人领导,在“政府”的地位是这么高,工作便更容易推行。由于农业是当时极重要的部门,工作又被肯定,因此与行政部门间的冲突是不成立的,不过暗潮不能说没有。

农复会的参与“政府”部门的四年计划,有好有坏,好的方面是有更广的空间来运作,坏的方面是被卷进官方的体系之中去了。农复会本来是近似一种“特种部队”,具有极强的工作机动性。当时农复会成立了一个第四组,可以对外行文,等于是做“农林部”的事,严格地说,工作性质开始在变,从短程计划而逐渐变成长程计划的辅导。第四组由沈宗瀚先生主持,执行秘书是龚弼先生。沈先生“上下沟通、左右联系”的口号带领我们进入整个长程计划。在进入整个“政府”的行政体制之中,从“行政院”到省县市乡镇以及各部会之间的联络更宽广。通过第四组,农复会的技术加上美援的协助,经委员会决定之后,由主管部的同意就可以上达“行政院”,农复会等于做两边事。而经费也更充裕,除美援之外,还有“政府”经费,所以那时我们基本上如同两个单位合而为一。第四组可以代拟部稿,当然我们跟“经济部”是合作得非常密切;第四组是农复会的一个组,也和“经济部”农林司打成一片。做这个工作,“政府”方面必须有雅量。“经济部长”、农林司长如果没有雅量,那天天要与农复会有纠纷了,那怎么行。

当时很多农业政策我并不直接涉入。我想,很多政策的运用完全要看当时的实况与怎么样才能获得最大利益。如米价政策与肥料政策而论,当时农村经济发展快速,农民生活极大改善,故采低米价政策及较高的肥料价格政策并没有错。低米价表面看来有害于农民,但整个“政府”的政策是来照顾全体台湾民众,因此低米价政策有助于我们所有军公教与民众的生活安定。其害处对农民而言也并不像现在所想象的危害那么大。那时在这样一个政策、计划经济之下,低米价政策,并有肥料换谷制度,是很有效的。就另外方面,从美援与“政府”投资那么大的农村复兴方案来看,农民是受惠的;从整体而言,农民也确实是受惠的,当然整个粮价政策是并不有利于农民,但低米价政策对稳定粮价还是很有效。从这个立场我们仍是支持这个制度。

(1988年10月24日李崇道先生第一次访问纪录)

 

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