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刘颂:从廉政公署看香港的反贪环境

2012年09月28日 11:36
来源:共识网 作者:刘颂

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在香港友人的安排下,十一国庆期间我来到位于港岛北角渣华道303号的香港廉政公署驻地访问。在半天的访问行程中,我对廉政公署的运作模式和打击腐败的效率有了一个大概的了解。对于廉署打击腐败、构建香港自由开放的社会风气方面的成功经验,已有很多研究。这里作者结合自己在廉署的半日见闻,重点从廉署在制度建设,以及改造香港的反贪环境方面的工作,总结自身的一些看法。

对于廉政公署,着眼最多的就是它独特的架构。成立于1974年的廉政公署并不是一个政府部门,换言之,廉署的工作人员也不是公务员。这避免了同政府部门的利益纠葛。如果认为这种架构只是一种纸面设计或宣传口号可能不免于不了解香港政治结构的错觉。自廉署设立以来,其财政均不经政府部门而直接划拨,而末任港督彭定康任内大力推行立法主导的行政制度改革以来,香港的立法会已经主导了包括财务审批在内的诸多立法大权。廉署的财政状况直接由立法会审核通过,其间也不会由政府部门经手,亦不接受行政部门审查,廉署的财政状况不会因为触及行政部门的利益而受到威胁。这在实际上保证了廉署的超然。另一方面,廉署直接受到特别行政区行政长官管辖,地位同政务司和财政司等机构平行,这也保证了廉署的运作保有权威,这是一套运行有序擒纵结构。如果行政长官也有贪腐问题,则会由司法局牵头成立一个专门的委员会进行调查,其程序相对繁琐,不过迄今也无先例。

这种继承英国统治传统的分权结构有其科学之处:廉署财政由立法会审核保证了廉署的工作不会受到行政机构的部门利益的影响,但如果廉署向立法会负责,则不免有纠结于派系政治之苦;而在行政长官的统筹和一系列委员会的监督之下,则能保证廉署的权力的同时,保证对廉署本身的系统性监督。最后,在权力各方出现冲突的时候,则有司法局出面。

地位超然又巍然有势,如何保证廉署的监察大权不会被滥用?廉署运作的精妙之处就在于它的四两拨千斤作用。据了解,廉署一年的财政支出为8亿港币,占全港财政支出的百分之零点四。考虑到廉署1300人的编制,这样的规模确实是身轻如燕。以人均支出不足60万港币——以香港的标准确实不高,且这个支出还应计算进入包括廉署的正常办公经费;另外,以公务员/公民比来看,香港的公务员队伍比例实际已超上海,换言之,廉署工作压力沉重——解决了香港开埠百年的政治清明问题,可谓不易。尽管笔者不断追问有关廉署是否谋求部门编制的扩大、以及是否以打击腐败的政绩向立法会要求更大规模的财政预算等要求,有关人员却无以作答。由此笔者猜测,保证廉署的独立超然固然是监督政治清明的重要一环,然而保证廉署的精悍架构、不谋求部门利益(及其扩大)、避免廉署的官僚化也是其设计的独到所在。

权力产生寻租,监察机构也不能避免。监察机构的扩大必然导致权力寻租的诉求的扩大,由此将难以保证廉署的独立。以1000余人的规模,能够实现良好的内部管理监控。而以货币化的形式来衡量其权力,人均60万港币所能产生的政治效力不多也不少,既能实现监管,又无法影响到行政部门的正常权力运作,这也就成功抑制了政商部门对廉署的寻租诉求。不过,以香港继承的英美立法的政治传统来看,即使廉署在立法会谋求更大的财政诉求,亦需要费些周折。

廉署调查的是涉及两人或两人以上的“受贿”指控。在大陆定义为“贪污”的问题——即公职人员在不涉及第二方的前提下对公共资源的非法侵占——在香港却被定义为“盗窃”。后者不属于廉署的调查范围,而由警务部门接手。这一令人印象深刻的词义微妙变化的背后其实蕴含的是香港政治文化中对贪腐的理性反思。这种反思直接继承于英国政治体系形成的独特行政文化和传统。

尽管也经历过政府部门的严重腐败,但是英国的司法体系仍然保持了西方中世纪的贵族政治传统,因此能在一个腐败的政治体系中保留最后的正义底线,并在一定的时期通过大众民主的深入并在权力制衡的结构中促成政府改革弊政、完善行政体系。经过数百年的司法运作以及上百年的行政改革,公务员体系已经专业化——甚至可以说公司化。“贪腐”已经被严格的界定,在“贪腐”行为已经变得相对罕见的同时,民众对这一行为的道德判定也在改变。由此,“贪腐”逐渐从一个政治问题演变成法律、行政问题。某种程度上,“贪腐”亦被剥离了道德色彩、而成为在一个专业组织中因为特定的主客观因素促成的法律范畴的个案(廉署发放到我们手中的商业道德的宣传小册子即为一证,里面详尽记载了对于各种贪腐行为的法律规诫条文)。民众出于对于司法体系的信任,因此不会对于“贪污”产生过激的道德批判,当然,这样的批判不可能完全消失。

公器之于私用、以至于一部分人谋求不正当所得为任何社会所苦。在中国内地的语境之下,“贪污”在对犯罪人的行为做出定性的同时,无法不对犯罪者的道德提出强烈的质疑——因其制度中已经暗含假设、认定公职人员应为道德上完美无缺的个体。由此,公器私用于个人利益、及其所产生的后果更容易演变成一场对于贪腐官员私德的控诉,以至蔓延成全民对于官员道德不彰的绝地反击。在内地,作为政治议题的腐败无法不引发民众的强烈反应,也无法不引人联想到执政党的效率乃至合法性基础,盖肇始于此。大众文化与政治监督、惩戒制度设计上的脱节极容易让贪腐问题产生极大的溢出效应,因此对于腐败的处理亦不能不考虑到社会舆论乃至整体的政治环境。如此,完全从法律角度着眼处理腐败变得非常不现实——量刑之轻重通常要考虑平息大众的愤怒。然而在香港,从“贪污”到措辞明显弱化很多的“盗窃”体现出的是香港法律对公务犯罪乃是出于事实认定,而非出于道德指控。也表明,在行政体系和公务员队伍高度专业化、以及“贪污”行为已经变得相对罕见的前提下,政府在打击贪污方面主要依赖的是法律和行政手段。

在内地语境下的一个政治问题,在香港体系下,却是一个(很大程度上的)法律问题。从两者对贪污/盗窃的不同认知,我们可以对廉署的工作环境和社会舆论窥豹一斑。

根据廉署的一份民意调查,对腐败的容忍度从0到10——10为最高,0为最低——港人对腐败的容忍程度为1.7。可以说,香港民众对腐败采取的是零容忍态度。对于索贿的立案标准,廉署并无下限,即使涉案金额止于1元也要立案。但这似乎并不表明民众对腐败的态度是令人疯狂的偏执,根据廉署工作人员的介绍,大多数的民众对于腐败持有相当理性的态度,对于打击腐败的法律和行政行为也有信心。笔者认为,这恰恰是廉署工作的最成功处。在香港民众中数十年的宣传和普及,使得香港民众在对于腐败的问题上,已经在很大程度上脱离了民粹主义的困扰,这并不表明港人对腐败的态度更加宽容,只是大家更加认同于在行政和法律的框架下看待这个问题。某种程度上,去政治化是廉署治理腐败的一大成就,也是香港社会风气的一大进步。在受困于民粹主义之下的政治文化之下,无论是在行政体制的底端还是顶端,都难以萌生改革弊政的动力:前者因其道德判断而难以发现腐败蔓延的制度性因素,而后者则疲于奔命于平息民众对官僚阶层的不满情绪。而这对于内地的制度化反腐值得借鉴。

基本上笔者观察到的廉政公署是一个维系政治正义的组织,对于这以外的议题,廉署鞭长莫及。例如,廉署的工作无意义于改善香港的经济公平——尽管让它承担经济治理和再分配的职能似乎有些缘木求鱼。作为亚洲金融中心的香港亦需要表现出对资本积聚的容忍。然而,正义与公平之间是否会如天平之两端失衡而最终影响到廉署的工作乃至存在的基础,已非如我这惊鸿一瞥所能探知。再例如,廉署的存在依附于一个“大政府”的事实,它无法对政府机构的政策合理以及官僚主义做出反应。最后,廉署的工作是非常微观的——必须存在索贿与受贿的两端,廉署的工作才能开展。如此,它也没有办法对政府部门利益的非理性扩张,物质利益之外的寻租,和职能部门刻意的政策偏好做出应对。

帕特里克多贝尔曾在《一个国家的腐败》中写到,腐败是人类状态的一部分。当一个国家开足马力前进时,我们应该时刻关注着身后这个阴影。

 
[责任编辑:赵毅波] 标签:刘颂 廉政公署 香港 贪污腐败
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